"隐瞒政府实情的力量就是摧毁这个政府的力量。" ─ 美国国会众议院关于信息自由的委员会报告(1976年)

＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊

"公众知情权"这句话经常被用作一个政治和法律口号。这些字眼往往同媒体要求获得政府信息的呼声连在一起，是记者在传播有争议的信息时所据的理由。但是，除了新闻出版自由的观念之外，"公众知情权"还可以有另一个不同的含义，它完全基于人民的权利，专指公众有权了解自己政府的行为。本文所关注的，正是"公众知情权"的这一层含义，也就是现在经常被提到的政府的透明度。

政府运作的公开化，增加施政的透明度，往往是一个困难而复杂的过程，需要在各种利益之间谨慎地加以平衡。政府公开化一方面带来好处 ─ 使政府向人民负责并做到民主参与；但是有时候，政府公开化有着高昂的代价，可能影响到政府内应有的对直言和高效率的追求，或者会危及其他一些宝贵的社会价值，例如对个人隐私的保护、国家安全和执法等。民主政府应该有很大程度的公开和透明度。但是，即使是最公开和民主的政府，在某些情形下，也需要一定程度的隐秘和保密才能合理地运作。

美国为平衡这些不同需要所做的努力主要体现在三个问题上：(1) 对公众开放公共档案与文件，这些档案与文件以某种有形的方式记载着"公众事务"；(2)对公众公开政府的议事机制，如：辩论和决定公共事务的会议或论坛；(3) 对公众开放政府从事非议事性日常事务的机构，如：政府监狱、医院、学校等。

信息自由：对公众开放档案与文件

在美国，对"信息自由"的体验，即人们体验到自己享有查阅政府档案与文件的强大法律权利，是60年代才真正开始的一个历史上比较近期的现象。1967年，针对公众日益强烈地感到，联邦法律通常都被用来作为不公开信息的依据，而不是鼓励将信息公布于众，美国国会通过了联邦《信息自由法》(Freedom of Information Act，通常称为FOIA)。《信息自由法》规定了一条总原则，即将把官方信息对公众开放，供公众审阅。这是常规，是"涵盖性的"规则，美国的法庭一再强调，根据《信息自由法》，联邦机构必须对公民提出的获取信息的要求做出迅速认真的反应。

《信息自由法》规定了可以被免于强制公开的九种例外情况。它们是法律所允许的仅有例外，其目的完全是为了确立用来判断某一材料是否可以不被公开、还是必须被公开的具体标准。如果某一机构以其中某一例外情况为理由拒绝公开材料，遭到拒绝的公民可以从法庭得到迅速救助。法庭一旦认为该机构没有理由不公开这些材料，就会下令将其公开，并且有可能对该机构处以罚款。

制订《信息自由法》的目的很广泛，为的是使公众能够得到被不必要地长期封闭的官方资料，力求建立起可以通过司法手段实现的公众权利，让公众从可能不情愿公开信息的官员手中得到信息。《信息自由法》列出九种例外情况是为了提供一个有效的公式，将所有各方的利益兼容、平衡、保护；但这项法律所强调的是，让信息得到最充份的负责任的公开。可以得到豁免的这九种例外情况是：

(1) 涉及国防或对外政策的国家安全机密；

(2) 纯粹涉及某一机构内部人事规则与惯例的材料；

(3) 被其它联邦法律专门规定不予公开的资料；

(4) 贸易机密与专属或保密的商业与金融信息；

(5) 凡是没有被法律要求向任何方面公开的机构与机构之间或机构内部的备忘录或信件 ─ 在诉讼案中依据法律需向另一方公开的情形除外；

(6) 一旦公开将使个人隐私遭到明显不正当侵犯的人事与医疗档案或类似档案；

(7) 为执法需要而汇集的档案或信息，但其不公开的程度以下列情况为限：根据合理的预计，这些执法档案或信息一旦被公开将干扰执法程序；将使某人无法享有获得公正审判或公平判决的权利；根据合理的预计，将构成对个人隐私不正当的侵犯；或根据合理的预计，将会暴露保密信息来源的身份。对于执法当局在刑事侦查过程中或是某一机构在国家安全情报调查过程中汇集的信息，《信息自由法》规定，在如下情况下不予公开：如果由保密信息来源提供的信息一旦公开将暴露执法调查或检控所用手段与程序，或者暴露执法调查或检控所依循的指导方针，而根据合理预计，一旦暴露这一信息，有可能导致规避法律的情形或危及任何人的生命或人身安全。

(8)与对银行及金融机构的审查及规定有关的资料；

(9) 涉及水井的地质与地球物理信息与数据，包括地图。

上述豁免情形，有些要求我们必须在一些重大的相互影响的政策考量中做出平衡；另一些则涉及相对具体的、适用面较窄的情况，例如：水井位置或是银行的规定。实施《信息自由法》所引起的三大主要政策性辩论和诉讼涉及：对国家安全和国防事务信息的豁免、对有关执法信息的豁免，以及旨在保护个人隐私的豁免。

公开施政和尊重隐私这两种价值观的矛盾尤为突出。特别是随着现代电子信息档案的发展，当代社会中几乎没有人能将有关自己的许多情况完全保密。许多有关个人的资料由于合理的原因而到了政府机构手中，储存在政府控制的信息档案中。因此，如果要对隐私给予任何有意义的保护就必须认识到，尽管在现代社会里不可能做到完全保守秘密，但是仍然有可能制订法律，确保信息的公开要经过严格甄别，这样的法律至少可以为做到对个人隐私给予某些保护发挥很大作用。

除了联邦《信息自由法》以外，各州也有不同的关于信息自由的法律。美国所有各州都有州法律，让公众能够获得州和地方政府的档案资料。这些法律因州而异。许多州在很大程度上效仿《信息自由法》的模式，首先规定政府资料必须对公众开放的普遍原则，然后再定出例外。

实施信息自由法律给国家和地方带来的费用，长期以来一直是公众激烈争论的问题。按照《信息自由法》提出的索取信息要求的一部份直接费用，通常由索取人承担 ─ 例如检索费与复印费之类的收费，都列在由各机构负责的统一收费价目表上。但是，《信息自由法》的间接费用，也可说是"信息公开的行政开销"，很多都由各机构作为其运作经费的一部份承担下来。信息自由无疑使得政府开支更大，因为一个机构若要对按照《信息自由法》提出的查阅要求做出应有的回应，就必须雇用政府雇员来编目、归类、储存以及提取资料，形成一整套管理机制。

美国人现在懂得，将自由价值观付诸正式法律是一回事，而设法改变政府的作风，使官员们遵奉政务公开的精神，努力便利公众得到公共档案而不是阻挠和破坏这种公开性，却又是另一回事。《信息自由法》刚生效的头几年，许多机构把这项法律视为麻烦，尽量予以回避。但是，人们的态度逐渐发生转变，新一代政府官员显得更为开放，更能接受让公众方便大量地查阅公共档案的观念。

从某种程度上来说，这种施政作风的改变归功于20世纪90年代的电脑新技术。因特网本来同查阅政府信息资料毫无关联，但是，它形成了一种"信息文化"，让全世界各地的人们都越来越习惯于通过自己的电脑，迅速而廉价地获取包罗万象的信息。全世界整个一代人都在开始把通过因特网轻易获取信息看作是一种天经地义的权利，犹如呼吸周围的空气一样自然。在各民主国家，人们自然而然地将这种权利感引伸到对政府的关系上。使做到使政府档案易于上网查阅越来越被视为民主政府的基本义务之一。因此，公民现在所期待的不仅是信息自由，而且是网上信息自由。这个日益普遍的意识后来反映到美国联邦法律中 ─ 1996年，国会通过了《电子信息自由法》，明文规定，"公共档案"的概念包括以电子形式储存的档案，并要求联邦机构允许通过电子方式查阅其档案。

随着因特网的成熟并成为大众文化中的重要内容，几乎所有民间企业和组织都纷纷制作了网页，提供充实的信息和网上互动机会，政府也受到压力，必须参与电子市场的竞争，使自己也变得"因特网服务友善"。在国家和地方层次，政府机构在日益扩充网上资料库，使公共档案便于任何一位拥有电脑与调制解调器的公民查阅。最终，这将可以解决由信息自由法带来的费用问题。由于政府资料常常采用电子形式，政府机构或许会看到，只需使用一些软件，方便上网普通公民识别和提取信息，那么，向公众公开公共档案资料的工作是相对容易的。

对公众公开政府的议事机制

施政的公开透明，不仅涉及政府的档案资料，而且也关系到政府的决策过程本身。美国有一个在一定程度上受到《宪法》保护的强大传统，保障公民有权了解法庭与立法机构的议事内容和过程。近年来通过的一些俗称"阳光法"(sunshine laws)的联邦与州法律，进一步保证公众有权知道行政与管理机构会议的内容，从而进一步扩充了这一传统。

美国最高法院于1980年在对"里士满报业公司诉弗吉尼亚州案"(Richmond Newspapers, Inc. v. Virginia)的裁决中说，美国宪法《第一条修正案》中对言论自由的保障包含公众了解刑事审判案的权利。这个权利的主要意义是，它认识到，公众对刑事审判程序的了解对社区民主生活具有至关重要的作用。最高法院首席法官伯格(Burger)在他做出的代表法官多数意见的阐述中说："公开审判(在美洲殖民地时期)的早期历史，从一定程度上反映出，早在行为科学专家出现之前，人们就已经普遍认识到，公开审判对社区有极大的安抚效用。虽然当时还没有专家将这种认识著书立说，但是，人们通过经验和观察感觉到，为了正义而采取的手段必须有赖于公众对程序和结果都给予的认可，在刑事案件的审理中尤其是这样。"美国许多法庭还将这一旁听刑事案的权利扩大到民事案。的确，将知情权用于民事案有着基于历史和功能的强有力的理由。正如19世纪的最高法院法官奥利弗·温德尔·霍姆斯(Oliver Wendell Holmes)曾经指出的，民事司法程序向公众公开之所以"至关重要"，是"因为公开化对正当司法审理的保障……。将(民事)案件审判置于公众目光下进行之所以可取，并不是因为某一公民同另一公民之间的纷争与公众有关，而是因为审判人时刻都应本着对公众的责任感行事、以及每个公民都应能亲眼目睹公共职责履行的方式是极其重要的。"

在当今的电视时代，公众旁听司法审判程序的权利随着美国一个日益流行的做法而更加扩大了，这就是，允许电视摄像机录拍摄法庭的申案过程。目前，美国法院还没有确认电视摄像机进入法庭属于宪法赋予的权利，但是，许多法院通过州法规或经地方法院裁决，如今经常允许电视摄像机拍摄和报导审案过程。实际上，美国有一个有线电视网，叫作"法庭电视"(Court TV)，它的主要节目就是逐日、逐小时地播放审案实况。目前，知情权在美国州法院得到比在联邦法院更普遍的运用。

美国最高法院不允许在其法庭内设置摄像机或进行电台现场直播。近年来，最高法院将其会议记录录音，待下一审案期开始时，通过国家档案馆予以公开。2000年，最高法院在对受到高度关注的总统大选诉讼案进行审议时，曾允许新闻媒体在会议结束后立即播放会议的全部录音，以满足公众的强烈企盼。这样，美国人得以在听证结束后的几分钟内，立即听到长达约90分钟的听证情况。

凡是在摄像机或麦克风被允许进入法庭的情况下，法官通常拥有相当大的设立基本规则和程式的决定权，以便将摄像机和麦克风的影响减至最低限度，并保证它们的存在不会给最至关重要的公平审判打折扣。

在立法层次，美国议会有着公开辩论的悠久传统。这通常并不是由于有宪法文件给予的保证，而是基于对立法机构自行决定的信任。无论怎样说，美国国会和州立法议会将议事过程向公众公开是一个悠久的传统。近年来，各立法机构的开会情况已经成为日常的电视内容。在美国，C-Span电视网定时播放国会的开会情况；州立法议会的开会情况现在有时也得到转播。

面对人们普遍认为，就对公共事务的实际管理而言，联邦、州和地方政府机构的会议往往比立法机构的辩论更加重要，联邦政府和许多州政府开始实施会议公开法(open-meetings laws)，也常被称为"阳光法"。

联邦会议公开法，即《阳光政务法》(Government in the Sunshine Act)，于1976年由国会通过。该法要求将联邦机构的会议向公众公开。该法对"会议"的定义是，至少是由代表机构办理公务的该机构官员所进行的商议。《阳光政务法》规定，除非是在这种公开会议上，否则官员不得"共同展开或处理机构公务"，并且进一步申明，"机构每一次会议的每一部份都将公开，让公众观察。"

可以料想，对这项法律也有例外情况。它们在很大程度上与《信息自由法》中的例外规定相应，即涉及国防或对外政策、机构内部条例、贸易机密、执法调查、金融机构规定、个人隐私、以及传票、诉讼等的会议内容，可被免于执行《阳光政务法》的公开要求。

阳光法的关键在于"会议"这个概念。该法设法加以区别的是：机构内部有关人员进行的将做出对公众有影响的决定的正式会议，和实行管理所必需的、自然的、必然的、初步和非正式的对政策的磋商。国会在起草《阳光政务法》、为"会议"的概念下定义时懂得，不可能将行政管理过程完全置于众目睽睽之下。为澄清问题和阐明不同看法而进行的非正式的背景磋商，是政府机构工作中的一个必要组成部份。妨碍这样的磋商，就会影响到官员之间的开诚布公，拖政府工作的后腿，对公众不会有益。因此，为做到平衡，这项法律只适用于机构人员展开或处理该机构的正式公务的情况。

电视再次推进了这一法律实践。在美国各地，地方的有线电视系统通常都另辟一两个频道，完全用来播送地方政府会议 ─ 如市或县政府例会、校董会会议或城建规划委员会会议等。

机构开放

自由社会的公民，包括媒体人员，究竟应该享有多大的法律权利进入像监狱或学校这种政府管理的公共机构？

对这个问题可以做出的一个回答是，公民根本就不能进入政府的设施，因为那毕竟是属于政府的财产，政府应该有权决定让什么人或不让什么人进入。但是，这种观念已经被美国法律否定。根据体现宪法《第一条修正案》原则的"公众讲坛法"，某些场所，如公园、大型公共广场、街道、人行道，被视为"传统的公共讲坛"，是为人民代管的政府财产，也就是说，在这些场所，公众仍然有为和平表达意见而集会和示威的权利，只要没有扰乱公共秩序。美国法院还确认，某些其他设施，如公共礼堂、会议室、大型公共建筑的门厅，也都可以成为"公共讲坛"，任何人都有权利在那里宣讲或聆听。

但是，许多政府机构并不是适合发表言论的"公开场地"，而是处理政府日常事务的办事机构。这些事务并不是指公共有权参加的政府议事或决策事务，如法院和行政机构会议，而是指政府的另外一些非议事性职能，如公立医院、学校或监狱。这些机构在传统上不被视为"公共讲坛"，不存在公民进入这些设施的传统权利，进入这些地方的人往往要与其公务有关。例如：学校可能只允许学生、教师、管理人员和家长进入；医院可能只允许患者、医务人员和探视人进入；监狱可能只允许囚犯、狱监和律师进入。

但是，所有这些机构，以及可以想象得到的其他许多机构，都可能受到来自公民 ─ 包括媒体人员的压力，要求得到进入的权利，以便观察和评断那里的情况。一些公众或媒体中的成员可能想报道这些机构中传出的问题，如虐待、腐败、恶劣条件或是其它被认为不合理的情况。鉴于这些机构的经费来自民众，人们认为，公众有权知道其内部的情形。至少就目前来说，美国法院还不愿确认依据《宪法》有任何普遍适用于进入这类机构的权利。不过，有些法庭愿意确认一项不歧视原则，即如果这些机构让公众有某些知情的权利 ─ 如公众参观监狱的权利， 那么，它们就不能对媒体或者对专门为观察和收集这些机构可能存在的问题而前来参观的公民加以歧视。

开放的价值

世界自古至今所有地方的所有政府，都有将其运作保密的本能倾向，至少是希望有部份程度的保密。这是人的自然本性，也是政府的自然本性。因此，如果一个社会认真地希望把开放作为一种价值来对待，就必须制定一些刻意有助于开放的规则 ─ 甚至做到表面看来有些过份的程度，以便对应政府要控制、要检查、要保密的固有倾向。

今天，通讯业突飞猛进，带来了犹如当年印刷机诞生时的那种技术革命；这些发展势必大大改变我们收集、储存、组织与传送信息的方式。一个致力于社会开放的国家，将捍卫对人性与良知的多采多姿的表达方式，并且对言论自由、出版自由、宗教自由、结社自由、集会自由以及和平群众抗议自由提供切实的保护。这些自由之所及将不止于政治言论，而是包括令人类的想象力展翅翱翔的对艺术、科学、宗教、哲学等浩瀚无际的各种领域的探讨。

一个希望将开放视为具有决定性重要价值的社会，将不仅让公民享有广泛的个人言论自由，而且还会更进一步，将政府自身的议事过程置于光天化日之下，接受公众审查。一个真正开放的社会的常规是，政府不闭门办公。立法、行政与司法程序都例行地向公众公开。（罗德尼· A·斯莫拉）